الجماعات الترابية بالمغرب: المراقبة الإدارية والقضائية على ضوء الدستور والقانون التنظيمي ( الجزء الخامس والاخير)

PHOTO AMAR MED 2 001 (1)مقدمة تمهيدية

ألغى القانون التنظيمي الجديد مفهوم الوصاية وعوضه بمفهوم المراقبة الادارية حيث يرى بعض الباحثين ان المفهوم الاول   فضلا عن كونه يحمل ” معاني التبخيس والفوقية والعلاقة العمودية نظرا لوجود اختلاف بين المراد بالوصاية في القانون الخاص وبين الوصاية الإدارية في القانون العام على اعتبار ان ــ الهيات المحلية تتمتع بأهلية كاملة بصفتها أشخاص اعتبارية، فانه  لا ينسجم ولا يعبر وبشكل جيد عن المرحلة التي يسعى المغرب فيها الى لامركزية متطورة ومتقدمة. (1).

ولقد عرف احد هم المراقبة الإدارية  بأنها “مجموع التصرفات القانونية التي يقوم بها ممثلو السلطة المركزية والتي تسمح لهم بتصحيح الوضعية القانونية غير السليمة بعد اساءة الجماعات الترابية لاستعمال الاختصاصات المقررة لها ” (2) .

كما عوض القانون التنظيمي الجديد ايضا مفهوم المصادقة على القرارات والمقررات بمفهوم التأشير و ان كان المفهومان معا يؤديان الى نفس النتيجة الا وهي عدم قابلية هذه القرارات والمقررات للتنفيذ سواء في حالة عدم التأشير او عدم المصادقة.

بالإضافة الى ما تقدم تتميز هذه القوانين كذلك مقارنة مع القوانين السابقة بتوزيع ادوار الرقابة الإدارية بين جهاز الإدارة (ممثلة في عامل العمالة او الإقليم) و جهاز القضاء الإداري وتنامي ملحوظ لمجالات تدخل هذا الاخير في حياة المجالس الجماعية بحيث اذا كان  عامل العمالة او الاقليم يمارس طبقا لأحكام المادة 115 من القانون التنظيمي مهام المراقبة الادارية على شرعية قرارات رئيس المجلس ومقررات مجلس الجماعة فان كل نزاع في هذا الشأن تبت فيه المحكمة الادارية

وقبل الخوض في الموضوع لا باس و من اجل الفائدة إعطاء نبذة موجزة عن مؤسسة العامل كسلطة ادارية ونبذة عن القضاء الاداري كذلك.

01 ــ مؤسسة العامل :

احتلت مؤسسة العامل كمؤسسة قائمة بذاتها منذ احداثها بمقتضى ظهير 20 مارس 1956  إلى يومنا هذا، مكانة استراتيجية ومحورية  في النموذج المغربي للإدارة المحلية وما انفكت اختصاصات هذه الهيئة تتسع منذ ظهير 15  فبراير 1977 المتعلق باختصاصات العامل لتشمل جميع المجالات خاصة مع صدور ظهير 6 أكتوبر 1993 المغير والمتمم للظهير المذكور (3 ).

وتطبيقا لمقتضيات ظهير 15 فبراير 1977 المتعلق باختصاصات العامل كما تم تغييره وتتميمه بمقتضى ظهير 6 اكتوبر 1993  تضطلع هذه الهيئة بمهام كثيرة ومتنوعة وتقوم بعدة ادوار مهمة من قبيل المحافظة على النظام العام بأبعاده الثلاث الامن العام ، السكينة العامة و الصحة العامة كما يقوم عامل العمالة  او الاقليم بتنسيق اعمال المصالح الخارجية للإدارات المدنية التابعة للدولة والمؤسسات العامة ( الفصل 5 من ظهير 6 اكتوبر 1993 ) بالإضافة الى انه يسهر على تطبيق الظهائر الشريفة والقوانين والانظمة وعلى تنفيذ قرارات وتوجيهات الحكومة ( الفصل 2)ظهير 15 فبراير 1977)

وحسب الفصل 4 من ظهير 15  فبراير 1977 يراقب الجماعات الترابية في حدود اختصاصاتهوفي مجال علاقته بهذه الجماعات يقوم ايضابتزويد المنتخبين بالمعلومات التي هم في حاجة إليها وأخبار الوزارات والإدارات المركزية بجميع القضايا التي تهم الجماعة الترابية (4 ).

وتطبيقا للفصل 145 من الدستور يمارس كذلك حسب الفقرة الاولى من المادة 115 من القانون التنظيمي مهام المراقبة الادارية على شرعية قرارات رئيس المجلس ومقررات مجلس الجماعة.

وهناك من يرى انه لازالت هناك أسباب تدعو إلى تعزيز ادوار هذه الهيئة والنهوض الايجابي بها  في اطار المفهوم الجديد للسلطة (5).

وإذا كانت مقتضيات دستور 2011 قد منحت الولاة والعمال اختصاصات مهمة وجعلت منهم فاعلين أساسيين في المجال الترابي إلا أنها في المقابل حددت مجال تدخلهم وجعلت هذه الاختصاصات أكثر وضوحا فيما بين الوحدات الإدارية المحلية مقارنة مع تعديلات 1996 وذلك بغية تفادي التضارب وتعدد المتدخلين وقصد إضفاء الفعالية والتجانس على عملها وتدخلاتها  كما غيرت من الدور الموكول لهم في علاقتهم مع السلطات المركزية ومصالحها اللاممركزة إن على الصعيد التمثيلي أو الوظيفي وهذا ما نستنتجه من خلال الفقرات الأولى والثانية والرابعة من الفصل 145 من الدستور باعتبارهم يمثلون السلطة المركزية من جهة وينوبون عنها من جهة ثانية حيث يسهرون على تامين تطبيق القانون وتنفيذ النصوص التنظيمية للحكومة ومقرراتها وتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة والسهر على حسن سيرها

وقبل ان نتناول  بشيء من التفصيل فيما سيلي من الفقرات طبيعة علاقة هذه الهيئة  بالجماعات الترابية من خلال العديد من النصوص القانونية ذات الصلة لابد من كلمة مقتضبة حول القضاء الاداري .

02 ـ  القضاء الإداري :  

احدثت المحاكم الادارية بمقتضى القانون رقم 90ـ41 استجابة لخطاب المغفور له المرحوم الحسن الثاني في 08 ماي 1990  نظرا للتطور الذي عرفه المغرب في ميدان الحريات الجماعية والفردية وحقوق الانسان وقد اسندت اليها مجموعة من الاختصاصات نذكر البعض منها كطلبات الالغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة، النزاعات المتعلقة بالعقود الإدارية،الضرائب وتحصيل الديون المستحقة للخزينة ، المعاشات ،فحص شرعية القرارات الادارية  …الخ.

ومن الاشياء الايجابية التي جاء بها القانون التنظيمي هذه المرة كما سبقت الاشارة هو اشراك هذه المحاكم في

امر الرقابة باعتبارها المختصة في الحل والعزل والتوقيف حيث تنص المادة 63 من القانون التنظيمي على ان عزل اعضاء المجلس وكذلك التصريح ببطلان مداولات مجلس الجماعة وكذا إيقاف تنفيذ المقررات والقرارات التي قد تشوبها عيوب قانونية من اختصاص القضاء وحده وقد تكون الرغبة في تجاوز الشطط في استعمال السلطة هي السبب وراء سلوك هذا المسلك و السير في هذا الاتجاه خاصة في مجال علاقة الادارة الترابية بالجماعات الذي غالبا ما تحكمها اعتبارات  ذاتية او سياسية اكثر من كونها مرتبطة بمدى تطبيق القوانين والامتثال للمساطر او بالحكامة وبالتدبير ، كما ان تطور القضاء الاداري وتوفره على رصيد من الاجتهاد القضائي –الذي يعتير  من اهم مصادر للقانون الإداري في هذا الشأن- ساهم بدوره في هذا الاتجاه (6).

03 ـ طبيعة المراقبة الادارية  المعتمدة على عمل الجماعات :

تميزت العلاقة في فترات سابقة من عمر تجربة اللامركزية بين الولاة والعمال  كسلطة إدارية مركزية على المستوى الترابي والجماعات الترابية بفرض وصاية ثقيلة (7) . حيث كان العمال في السابق يعتبرون بمثابة الجهاز التنفيذي لمقررات المجالس الإقليمية والجهوية من جهة والجهة الوصية على الجماعات الترابية من جهة أخرى (8).

وإذا كان دستور 2011 قد منح اختصاصات مهمة للعامل كما سبقت الإشارة في الفقرة السابقة فقد ارتقى في الوقت نفسه بمستوى الجماعات الترابية سواء من حيث الاختصاصات والصلاحيات أو من حيث طبيعة علاقتها بممثل السلطة المركزية اذ اصبح الدولة والتشريعات تسير  نحو التخلي التدرجي عن المراقبة القبلية ومراقبة الملائمة في مقابل تعزيز اللجوء إلى المراقبة الإدارية المواكبة والبعدية وتجد هذه المقاربة الحديثة سندها من الفصل 136 من الدستور ( مبدأ التدبير الحر) الذي لا يسمح بتدخل ممثلي السلطة المركزية في شؤون الجماعات الترابية وفي بلورة اختياراتها وبرامجها إلا في الحدود التي يتيحها القانون  كما ان الفقرة الرابعة من الفصل145 من الدستور تنص على” يساعد الولاة والعمال رؤساء الجماعات الترابية وخاصة المجالس الجهوية على تنفيذ المخططات والبرامج التنموية

وقد ربط القانون التنظيمي الحالي المراقبة الإدارية بالجوانب المتعلقة بمشروعية القرارات والمقررات، كما عمل على اعتماد قاعدة المراقبة البعدية باستثناء بعض المجالات المحدودة، خاصة في ميدان التدبير المالي لشؤون الجماعة حيث حافظ المشرع لهذه الهيئة على صلاحيات واسعة عبر الية الرقابة القبلية من خلال اشتراط ضرورة التأشير القبلي على الميزانية مثلا (9) .و على المقررات ذات الوقع المالي على النفقات او المداخيل، المقرر المتعلق ببرنامج عمل الجماعة …الخ.( المادة 118 ).

04 ــ بعض ا وجه الرقابة الإدارية  من خلال مقتضيات القانون التنظيمي المتعلق بالجماعت :

مظاهر هذه الرقابة متعددة كما ان مستوياتها مختلفة كذلك فاذا كان رئيس المجلس مثلا هو الذي يضع النظام الداخلي للمجلس بتعاون مع المكتب كما سبقت الاشارة الى ذلك في عدة مواضع من هذه السلسلة فانه لابد ان يحال على العامل او على من ينوب عنه بحيث لا يدخل حيز التنفيذ الا بعد انصرام اجل 8 ايام من تاريخ توصل العامل به دون الاعتراض عليه (المادة 32)

وبخصوص جلسات الدورات يحق كذلك لعامل العمالة او الاقليم او لمن ينوب عنه حضورها ويمكنه تقديم الملاحظات والتوضيحات التي لها علاقة بالأمور المتداول بشأنها في حين  يمنع عليه المشاركة في التصويت (المادة 33) .

كما يمكنه اقتراح إدراج نقط إضافية في جدول أعمال الدورات حيث تدرج بحكم القانون (المادة 39) او التعرض على كل نقطة مدرجة في جدول الأعمال لا تدخل ضمن اختصاصات الجماعة او صلاحيات المجلس (المادة 41) .

أ ـ احالة طلبات البطلان وايقاف التفيذ وطلب العزل ا والحل على القضاء :

اذا تعرض عامل العمالة او الاقليم او من ينوب عنه على النظام الداخلي للمجلس او على المقررات التي لا تدخل في صلاحيات مجلس الجماعة او رئيسه او المتخذة خرقا لأحكام القانون التنظيمي والنصوص التشريعية الجاري بها العمل ترتب على ذلك اجراء المجلس لمداولة جديدة في شان ذلك المقرر وفي حالة ابقاء  المجلس على المقرر موضوع التعرض يحق لعامل العمالة او الاقليم او من ينوب عنه  احالة الامر على القضاء الاستعجالي لدى المحكمة الادارية لإيقاف التنفيذ الى حين بث المحكمة في طلب البطلان (المادة117)

اما اذا ارتكب رئيس المجلس او عضو من اعضاءه افعالا مخالفة للقانون وللأنظمة الجاري بها العمل من شانها الاضرار بأخلاقيات المرفق العمومي ومصالح الجماعة جاز للعامل او لمن ينوب عنه بعد مراسلة المعني بالأمر قصد الادلاء بالتوضيحات اللازمة و وفق شروط واجراءات معينة احالة الامر الى المحكمة الادارية لطلب عزل عضو المجلس المعني بالأمر او عزل الرئيس او نوابه( المادة 64).

و في حالة انقطاع الرئيس دون مبرر عن مزاولة مهامه يقوم عامل العمالة او الاقليم او من ينوب عنه بإعذاره كتابة مع اشعار بالتسلم قصد استئناف مهامه داخل اجل 7 أيام والا أحال الأمر على القضاء الاستعجالي بالمحكمة الإدارية، اذا اقر هذا الاخير   وجود حالة الانقطاع او الامتناع يتم حل المكتب وينتخب رئيس جديد وباقي الاعضاء وفق الشروط والكيفيات  المنصوص عليها في القانون التنظيمي ( المادة 21)

اما في  حالة رفض المجلس القيام بالأعمال المنوطة به او رفض التداول واتخاذ المقرر المتعلق بالميزانية او بتدبير المرافق العمومية التابعة للجماعة او اذا وقع اختلال في سير مجلس الجماعة من شانه ان يهدد مصالح الجماعة يمكن لعامل العمالة او الاقليم بطلب من الرئيس توجيه اعذار الى المجلس للقيام بالمتعين وفي حالة استمرار الرفض او الاختلال يمكن لعامل العمالة او الاقليم وفق شروط معينة احالة الامر على المحكمة الادارية قصد حل المجلس ( المادتين 72 و73 ).

ب ــ سلطة الحلول :

تمثل سلطة الحلول أقصى صور و مظاهر الوصاية وأعلى درجاتها حيث تقوم سلطة الوصاية لتحل بمقتضى سلطاتها الاستثنائية المحددة قانونا محل رئيس مجلس الجماعة قصد تنفيذ التزاماته القانونية عندما يمتنع أو يرفض القيام بالمهام المسندة إليه إما عن قصد أو بسبب العجز أو الإهمال ترتب عنها إخلالا بالسير العادي لمصالح الجماعة (10).واذا كان الميثاق الجماعي السابق قد جعل من الحلول مسطرة ادارية بالأساس فان القانون التنظيمي الحالي يجعل هذه المسطرة  خاضعة لموافقة السلطة القضائية.

05 ــ بعض ادوار القضاء الاداري في المنازعات المتعلقة بتسيير مجالس الجماعات:

أ ــ قرارات البطلان ، ايقاف التداول اوايقاف التنفيذ:

تبث المحكمة الادارية في طلب بطلان المقررات والقرارات التي لا تدخل في صلاحية مجلس الجماعة او رئيسه او المتخذة خرقا لأحكام القانون بعد احالة الامر عليها من عامل العمالة او الاقليم او من ينوب عنه (المادتين 115 و117).

ايقاف التداول تحت طائلة البطلان في نقط مدرجة ضمن جدول اعمال المجلس لا تدخل في اختصاصات الجماعة او صلاحية المجلس وذلك بطلب من العامل او من يقوم مقامه (المادة 41)

التصريح ببطلان مداولات مجلس الجماعة وايقاف تنفيذ المقررات والقرارات التي قد تشوبها عيوب قانونية (المادة 63)

ب ــ قرارات التوقيف وقرارت العزل :

يختص القضاء الاداري ايضا بعزل أعضاء مجلس الجماعة وكذلك عزل الرئيس او نوابه من عضوية المكتب أو من المجلس في حال ارتكابهم أفعالا مخالفة للقوانين والأنظمة الجاري بها العمل من شانها الأضرار بالمرفق العمومي وبمصالح الجماعة  ومن الامثلة على ذلك حالة ربط مصالح خاصة مع الجماعة او مع المؤسسات العمومية او شركات التنمية التابعة لها ا وان يبرم معها صفقات الأشغال او التوريدات او الخدمات … سواء بصفة شخصية او لفائدة زوجه او أصوله او فروعه أو استغل التسريبات المخلة بالمنافسة النزيهة ( المادة 65 ).

توقيف كل عضو من أعضاء مجلس الجماعة ــ غير الرئيس ونوابه ــ عن ممارسة مهامه الى حين البث في طلب العزل إذا مارس مهاما إدارية أو وقع وثائق إدارية او اذا تدخل في تدبير مصالح الجماعة (المادة 66).

البث في طلب عزل احد نواب الرئيس من عضوية المكتب امتنع دون عذر مقبول عن القيام بإحدى المهام المنوطة به أو المفوضة له  بعدما تتم إحالة طلب العزل بمقرر يتخذه المجلس.(المادة68)

ت ــ قرارات الحل :(المواد 21ـ72ـ73).

ــ اذا اقرت المحكمة وجود حالة انقطاع الرئيس عن مزاولة مهامه لمدة شهرين دون مبرر يتم حل المكتب بحكم قضائي ويستدعى المجلس داخل اجل 15 يوما من تاريخ الحكم لانتخاب رئيس جديد وباقي اعضاء المكتب وفق الشروط والكيفيات المنصوص عليها في القانون التنظيمي.

كما يختص القضاء الاداري وحده بحل مجلس الجماعة وذلك في حالة رفضه مثلا القيام بالأعمال المنوطة به او رفض التداول واتخاذ المقرر المتعلق بالميزانية او بتدبير المرافق العمومية التابعة للجماعة او اذا كانت مصالح الجماعة مهددة لأسباب تمس بحسن سير مجلس الجماعة .

ج ــ الحلول:

كما سبقت الإشارة أعلاه، لم تعد مسطرة الحلول مسطرة إدارية بالأساس بل أصبحت خاضعة لمراقبة القضاء وإذا كانت بداية المسطرة تتم بطلب يوجهه العامل إلى رئيس مجلس الجماعة يحثه على ضرورة استئناف مهامه القانونية التي سبق ان امتنع او توقف عن القيام بها لسبب من الأسباب  وذلك داخل اجل سبعة أيام و على الرغم من ذلك بقي الرئيس مصرا على امتناعه يقوم  العامل بإحالة الأمر على أنظار القضاء الاستعجالي بالمحكمة الإدارية للترخيص بجواز حلول العامل محل الرئيس في القيام بالأعمال التي رفض القيام بها بحيث تبت المحكمة في اجل لا يتعدى 48 ساعة.

المراجع المعتمدة

1ــ نفس المرجع العدد 33/34 ص 133.

2 ــ مجلة مسالك العدد 29/30 ص 156

3 ــ نفس المرجع العدد 29/30 ص 151

4ــ نفس المرجع العدد 31/32 ص 91

5 ــ نفس المرجع العدد 31/32 ص 88.

6 ــ  مقال  ذ ابراهيم حميمو موقع الكتروني القانونية

7 ــ نفس المرجع العدد 29/30 ص 156.

8 ــ نفس المرجع العدد 29/30 ص 156.

9 ــ جريدة المساء العدد 2800 ـ 7 اكتوبر 2015.

10 ــ  المجلة المغربية للسياسات العمومية  العدد 16ص 102

 

تعليقات الفيسبوك

التعليقات مغلقة